ვენეციის კომისიის მიერ მიმდინარე წლის 15 ოქტომბერს საქართველოში „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ საქართველოს კანონზე“, „გრანტების შესახებ კანონში ცვლილებებსა“ და „უცხოური გავლენის“ შესახებ სხვა კანონების შესახებ დასკვნის გამოქვეყნებას სოციალურ ქსელში და პოლიტიკურ წრეებში გამოხმაურება მოჰყვა. ცალკეული Facebook-ანგარიშები (დაარქივებული ბმული), თუ პოლიტიკოსები ვენეციის კომისიას ორმაგ სტანდარტებში ადანაშაულებენ და ამტკიცებენ, რომ კომისიამ „ამერიკული“ კანონი რუსულად გამოაცხადა.
2025 წლის 24 თებერვალს საქართველოს პარლამენტში „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონპროექტი დაინიციირდა. პარლამენტმა აღნიშნული კანონი 2025 წლის 1 აპრილს მიიღო. საქართველოში კანონპროექტის შემოტანის დღიდან ხელისუფლება ამტკიცებს, რომ ის ამერიკული FARA-ს (Foreign Agents Registration Act) „ანალოგია“.
წინამდებარე სტატია ვენეციის კომისიის „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ კანონის (ე.წ. „ქართული ფარას“) შესახებ მომზადებულ დასკვნასა და იმ სხვაობებს აანალიზებს, რაც საქართველოსა და აშშ-ში მოქმედ კანონებს შორის არსებობს.
რას წარმოადგენს ვენეციის კომისია?
ვენეციის კომისია კონსტიტუციურ საკითხებში ევროპის საბჭოს დამოუკიდებელი საკონსულტაციო ორგანოს წარმოადგენს. კომისია 1990 წელს ევროპის საბჭოს წევრი სახელმწიფოების შეთანხმების საფუძველზე შეიქმნა. ამჟამად, კომისიის გაფართოებული შეთანხმება 61 ქვეყანას მოიცავს, მათგან 46 ევროპის საბჭოს წევრია. კომისია შედგება დამოუკიდებელი ექსპერტებისგან, რომლებიც დემოკრატიულ ინსტიტუტებში მუშაობის გამოცდილების ან სამართლისა და პოლიტიკური მეცნიერების განვითარებაში შეტანილი წვლილით გამოირჩევიან.
კომისიის გადასინჯული წესდების თანახმად, რომელიც 2002 წლის 21 თებერვალს მიიღეს, კომისია ემსახურება შემდეგ მიზნებს:
- მონაწილე ქვეყნების სამართლებრივი სისტემის გაგების გაძლიერებას ამ სისტემათა დაახლოების მიზნით;
- კანონის უზენაესობისა და დემოკრატიის ხელშეწყობას;
- დემოკრატიული ინსტიტუტების გაძლიერებასა და განვითარებას, ასევე, მათი საქმიანობის შედეგად წარმოშობილი პრობლემების განხილვას.
კომისია პრიორიტეტულად მიიჩნევს იმ საქმიანობას, რომელიც უკავშირდება:
- კონსტიტუციურ, საკანონმდებლო და ადმინისტრაციულ პრინციპებსა და ტექნიკას, რაც უზრუნველყოფს დემოკრატიული ინსტიტუტების ეფექტურობასა და მათ გაძლიერებას;
- ძირითად ადამიანის უფლებებსა და თავისუფლებებს. კერძოდ კი მათ, რომლებიც საზოგადოებრივ ცხოვრებაში მოქალაქეთა მონაწილეობას უზრუნველყოფენ;
- დემოკრატიის განვითარების მიზნით ადგილობრივ და რეგიონულ მთავრობათა ხელშეწყობას.
თავად „ქართული ოცნება“ გასულ წლებში აქტიურად თანამშრომლობდა ვენეციის კომისიასთან, მათ დასკვნებს ღირებულად მიიჩნევდა და ითვალისწინებდა კიდეც. მაგალითად, 2017 წელს პარლამენტის მაშინდელი თავმჯდომარე ირაკლი კობახიძე ვენეციის კომისიას საკონსტიტუციო რეფორმასთან დაკავშირებით თანამშრომლობისთვის მადლობას უხდიდა. „ქართული ოცნების“ წარმომადგენლები აცხადებდნენ, რომ პოზიტიურად იქნა აღქმული და მიღებული ის რეკომენდაციები, რომლებიც ვენეციის კომისიამ საკონსტიტუციო ცვლილებებთან დაკავშირებით გაუზიარა.
ბოლო რამდენიმე წელია კი ვენეციის კომისია „ქართული ოცნებისთვის“ „პოლიტიკური დასკვნების შემდგენლად იქცა“ და ამ ინსტიტუტის მიმართ კითხვებს კომპეტენციის თვალსაზრისითაც კი სვამენ.
რას წერს ვენეციის კომისია ქართულ და ამერიკულ ფარაზე?
სამართლებრივ დასკვნებს ვენეციის კომისია შესაბამისი სახელმწიფოს ხელისუფლების, ევროპის საბჭოს რომელიმე ორგანოს (საპარლამენტო ასამბლეა, მინისტრთა კომიტეტი, ადგილობრივი და რეგიონული ხელისუფლების კონგრესი), ევროკავშირის ან სხვა უფლებამოსილი საერთაშორისო ორგანიზაციის მოთხოვნის საფუძველზე ამზადებს.
ამჯერად ვენეციის კომისიას საქართველოში მიღებულ კანონმდებლობაზე დასკვნის მომზადებისთვის ევროპის საბჭოს საპარლამენტო ასამბლეის მონიტორინგის კომიტეტმა მიმართა. ვენეციის კომისიის დასკვნა 2025 წლის 15 ოქტომბერს გამოქვეყნდა და „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ საქართველოს კანონს“ (FARA), გრანტების შესახებ კანონში შეტანილ ცვლილებებსა და „უცხოური გავლენის“ შესახებ სხვა კანონებს ეხება. ვენეციის კომისიამ ამ საკანონმდებლო აქტების გაუქმების რეკომენდაცია გასცა.
კომისია დასკვნაში, პირველ რიგში, ისტორიულ კონტექსტს მიმოიხილავს. მათ შორის, აშშ-ში FARA-ს (Foreign Agents Registration Act) კანონს, რომელიც 1938 წელს, უცხო ქვეყნის მთავრობის მითითებითა და კონტროლით მოქმედი პირების ან ორგანიზაციების რეგისტრაციის მიზნით მიიღეს. FARA-ს მოქმედების სფერო 2016 წელს გაფართოვდა და არჩევნებში უცხოური ჩარევის წინააღმდეგ ბრძოლაზე გაამახვილა ყურადღება. კომისიის მიხედვით, „აშშ-ის FARA არ ავალდებულებს პირს დარეგისტრირდეს მხოლოდ იმიტომ, რომ ასეთი პირი უცხოური წყაროდან იღებს დაფინანსებას. პირიქით, პირი უნდა იყოს უცხო ძალის აგენტი, რაც ნიშნავს იმას, რომ ის მოქმედებს უცხო ძალის კონკრეტული მითითებითა და კონტროლით და მისი სახელით“.
აშშ-ში აგენტად რეგისტრაციისთვის, ნათლად უნდა ჩანდეს, რომ ორგანიზაცია სხვა სახელმწიფოს ან უცხოელი აქტორის ინტერესებს ლობირებს. ვენეციის კომისია დასკვნაში ავტორიტეტული საერთაშორისო ორგანიზაციის, არაკომერციული სამართლის საერთაშორისო ცენტრის (ICNL) ინფორმაციას ეყრდნობა და წერს, რომ აშშ-ში FARA-ს შესაბამისად, 540-მდე აქტიური სუბიექტია რეგისტრირებული, საიდანაც არაკომერციულ ორგანიზაციათა წილი მხოლოდ 5%-ს შეადგენს (რეგისტრირებულ არაკომერციულ ორგანიზაციათა შორისაა, პოლიტიკური პარტიების კუთვნილი ის ფილიალები, რომლებიც აშშ-ს გარეთ ფუნქციონირებენ). ასევე ICNL-ის თანახმად, აშშ-ში არა ერთი ორგანიზაცია ან მედია არსებობს, რომლებიც ამერიკის შეერთებული შტატების მმართველი გუნდის პოლიტიკას აკრიტიკებს, თუმცა, FARA-ს მოქმედება მათზე არ ვრცელდება და შესაბამისად, სახელმწიფო მათ „უცხოურ აგენტებად“ არ აიდენტიფიცირებს.
„ჯეოფაქტსმა“ აშშ-ში ისეთი ორგანიზაციები მოიძია, რომლებიც დაფინანსების ნაწილს უცხოეთიდან იღებენ, თუმცა FARA-ს რეესტრში რეგისტრირებული არ არიან. მაგალითად, აშშ-ში მოქმედებს ადამიანის უფლებებზე მომუშავე ავტორიტეტული ორგანიზაცია Human Rights Watch (HRW), რომელიც შემოწირულებებს და დაფინანსებას როგორც აშშ-ის, ასევე უცხოური ფონდებისგან იღებს. ორგანიზაციას არა ერთხელ გაუკრიტიკებია აშშ-ის საიმიგრაციო პოლიტიკა, არა ერთხელ დაუგმია აშშ-ის მიერ დრონებით განხორციელებული თავდასხმები და წამების შემთხვევები ანტიტერორისტულ ოპერაციებში.
აშშ-ში FARA-ს აღსრულების პრაქტიკა
FARA-ს დარღვევებთან დაკავშირებული საქმეები ცხადყოფს, რომ კანონი პრაქტიკაში, რეალურად, უცხო ქვეყნებიდან მომდინარე მავნე ზეგავლენისგან დასაცავად და საფრთხეების ასარიდებლად გამოიყენება. ამერიკაში უცხოეთის აგენტებად არიან ცნობილი ისეთი მედიასაშუალებები, როგორებიცაა: რუსული Russia Today, Sputnik და ჩინური China Daily. ეს ის მედიასაშუალებებია, რომელთა სარედაქციო პოლიტიკაზე რუსეთის და ჩინეთის მთავრობებს პირდაპირი კონტროლი აქვთ.
FARA-ს ბოლო პერიოდში უფრო მეტი კრიტიკოსი გამოუჩნდა, განსაკუთრებით, სამოქალაქო საზოგადოებიდან. კრიტიკის საგანს კანონის მოქმედების ფართო და ამავდროულად, ბუნდოვანი არეალი წარმოადგენს, რომლის საშუალებითაც საფრთხე ექმნება ისეთი არასამეწარმეო ორგანიზაციების რეპუტაციასა და საქმიანობას, რომელთაც, შესაძლოა საერთოდ არ ჰქონდეთ, ან მინიმალური კავშირი ჰქონდეთ უცხო ქვეყნის ხელისუფლებასთან. სწორედ ამ მიზეზით, 2022 წელს აშშ-ის იუსტიციის დეპარტამენტს არაერთმა გავლენიანმა ამერიკულმა არასამთავრობო ორგანიზაციამ მიმართა ღია წერილით, რომელშიც ისინი აღნიშნავენ, რომ FARA-ს განუსაზღვრელობას და ბუნდოვანებას შეუძლია ძირი გამოუთხაროს და შეასუსტოს სიტყვისა და გაერთიანების თავისუფლება.
2025 წლის დასაწყისში ამერიკის შეერთებული შტატების მთავარმა პროკურორმა, პამელა ბონდიმ, FARA-ს რეპრესიული მიზნებისათვის ინსტრუმენტალიზების რისკებზე ისაუბრა და აღნიშნულ საფრთხეებზე მემორანდუმი გამოაქვეყნა, რომლის მიხედვითაც: „უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის აქტის საფუძველზე სისხლისსამართლებრივი დევნა, მხოლოდ იმ შემთხვევებით უნდა შემოიფარგლოს, როდესაც სავარაუდო ქმედება, თავისი ბუნებით, მიახლოებულია იმ ტიპის ტრადიციულ ჯაშუშობასთან, რომელსაც უცხო ქვეყნების სამთავრობო წარმომადგენლები ახორციელებენ“. აშშ-ს იუსტიციის სამინისტრომ გააუქმა FBI-ს საგარეო გავლენის სამუშაო ჯგუფი, რომელიც FARA-ს დარღვევებს იძიებდა და უცხოურ გავლენას ებრძოდა [1].
„უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის შესახებ“ საქართველოს კანონი და ამერიკული FARA
ვენეციის კომისია დასკვნაში წერს, რომ „ქართული ფარა“ ნამდვილად ამერიკული FARA-ს სიტყვა-სიტყვითი თარგმანია, თუმცა, ამერიკული და ქართული კანონი არსებითად განსხვავდება, როგორც კანონის მიღების მიზნების, ასევე მათი აღსრულების კუთხითაც. ვენეციის კომისიის დასკვნაში ცალკე თავი სწორედ ქართული და ამერიკული ფარას შედარებას (იხილეთ გვ. 9) ეთმობა, სადაც კომისია წერს: „[კანონის] განმარტებითი ბარათის თანახმად, საქართველოს ხელისუფლებამ მიიჩნია, რომ აშშ-ის კანონმდებლობის ტექსტის გადმოტანა უზრუნველყოფდა ქართული მოდელის დემოკრატიულ სტანდარტებთან შესაბამისობას“.
ვენეციის კომისია ამ მხრივ, ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ უცხოური კანონმდებლობის ენის მხოლოდ რეპლიკაცია თავისთავად ვერ უზრუნველყოფს საერთაშორისო სტანდარტებთან შესაბამისობას, განსაკუთრებით არსებითად განსხვავებულ შიდა კონტექსტში. კომისიის დასკვნით, მნიშვნელოვანია არა მხოლოდ კანონის ტექსტი, არამედ ძირითადი სამართლებრივი პრინციპები, შესაბამისი სასამართლო პრაქტიკა, ინსტიტუციური ჩარჩო, რომლის ფარგლებშიც მოქმედებს კანონმდებლობა. ამ მიზეზით, კომისია აღნიშნავს, რომ [ქართული ოცნების] ხელისუფლების მიერ აშშ-ის FARA-ზე, როგორც „ზუსტ ანალოგზე“, დაყრდნობა თავისთავად ვერ ადასტურებს ქართული ფარას თავსებადობას საერთაშორისო სტანდარტებთან.
კომისია განმარტავს, რომ თანამედროვე შედარებითი სამართლის ფუნდამენტური წინაპირობაა, რომ კონსტიტუციური პრინციპები და ძირითადი საკანონმდებლო აქტები თითოეულმა სახელმწიფომ საკუთარ კონტექსტსა და ტრადიციებს მოარგოს, რაც, თავის მხრივ, განაპირობებს უნიკალური და სპეციფიკური ეროვნული კონსტიტუციური და საკანონმდებლო ჩარჩოს შექმნას: „კომისია მუდმივად პატივს სცემდა ასეთ მრავალფეროვნებას და თავს იკავებდა სხვა ქვეყნებში არსებული კონსტიტუციური ან საკანონმდებლო დებულებების კოპირების რჩევის მიცემისგან. შედეგად, ამ დასკვნაში ვენეციის კომისია ექსკლუზიურად შეაფასებს ქართულ ფარას“- ვკითხულობთ დასკვნაში. კომისიის თანახმად, აშშ-ის FARA, ფუნქციონირებს კონსტიტუციურ და ინსტიტუციურ ჩარჩოებში, რომელიც დამახასიათებელია აშშ-სთვის და შესაბამისად, არ შეიძლება შედარდეს საქართველოს ჩარჩოსთან.
რას წერს ვენეციის კომისია „ქართულ ფარაზე“?
ვენეციის კომისია ცალკე თავში განიხილავს „ქართული ფარას“ კანონიერების, ლეგიტიმურობისა და აუცილებლობის/პროპორციულობის პრინციპების კუთხით:
- კანონიერება (legality):
დასკვნაში ვკითხულობთ, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლომ არაერთხელ დაადგინა, რომ არააბსოლუტური (non-absolute) ადამიანის უფლებების ნებისმიერი შეზღუდვა უნდა იყოს „განჭვრეტადი“. „განჭვრეტადობა“ ნიშნავს იმას, რომ კანონი უნდა იყოს ჩამოყალიბებული საკმარისი სიზუსტით, რათა ინდივიდებს შეეძლოთ საკუთარი ქცევის რეგულირება. ვენეციის კომისია ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ ქართულ კანონში გამოყენებული ცნებები „ძალიან ბუნდოვანი და გაურკვეველია“ და, შესაბამისად, თვითნებური ინტერპრეტაციის საშუალებას იძლევა.
კომისიის თანახმად, კანონში „პოლიტიკური საქმიანობის“ ფართო განმარტება სცილდება ტრადიციულ ლობირებას ან ფორმალურ პოლიტიკურ ადვოკატირებას და მოიცავს საქმიანობის დამატებით ფართო სპექტრს, კერძოდ, საზოგადოებასთან ურთიერთობას, მედია კომუნიკაციებს, კონსულტაციას და მოსახლეობის მობილიზაციას. ის მოიცავს პრაქტიკულად ნებისმიერ საქმიანობას, რომელიც მიზნად ისახავს შიდა ან საგარეო პოლიტიკის ან პოლიტიკური განწყობების ჩამოყალიბებას.
დასკვნის ამ ნაწილში, აღნიშნულია, რომ „აგენტის“ განმარტება ფოკუსირებულია გავლენის მოხდენის ზრახვებზე და არა უშუალოდ საქმიანობის ბუნებაზე ან მასშტაბზე. ამავდროულად, კანონი ბუნდოვანს ხდის ლეგიტიმურ საერთაშორისო თანამშრომლობასა და ფარულ უცხოურ ჩარევას შორის განსხვავებას. კომისიის თანახმად, კანონი პოტენციურად უკავშირდება საერთაშორისო ორგანიზაციებსაც, მათ შორის იმ ორგანიზაციებს, რომლებში გაწევრიანებასაც საქართველო ცდილობს. ვენეციის კომისია ხაზგასმით აღნიშნავს, რომ უნდა განვასხვავოთ უცხო სახელმწიფოები და საერთაშორისო ორგანიზაციები. საერთაშორისო ორგანიზაციაში გაწევრიანების გადაწყვეტილებით, სახელმწიფო აცხადებს, რომ იზიარებს მის ღირებულებებსა და მიზნებს და მონაწილეობს სტრატეგიებისა და ქმედებების განსაზღვრაში, მათ შორის, შესაძლოა, შესაბამისი არასამთავრობო ორგანიზაციების დაფინანსების გზით. ამგვარად, საერთაშორისო ორგანიზაციის მიერ ადგილობრივი აქტორებისთვის თანხების გამოყოფა ამ კონტექსტში არ შეიძლება ჩაითვალოს უცხოური ინტერესების დაცვად.
ვენეციის კომისია ეხება ფარას ფარგლებში სისხლის სამართლის პასუხისმგებლობასაც. „ქართული ფარა“ განსაზღვრავს ქცევას, რომელიც იწვევს სისხლის სამართლის პასუხისმგებლობას: „ცრუ განცხადების განზრახ გაკეთება ან რეგისტრაციისთვის საჭირო ნებისმიერი მასალის განზრახ გამოტოვება და ფარას ნებისმიერი სხვა განზრახ დარღვევა“. კომისია ასკვნის, რომ ეს დებულება უკიდურესად ფართო მასშტაბისაა და ფარას ფარგლებში ნებისმიერ გადახვევას, თუნდაც უმნიშვნელოს, კრიმინალიზაციას იწვევს. მაგალითად, წმინდა ტექნიკური ხარვეზიც კი, როგორიცაა განახლებული ინფორმაციის წარუდგენლობა, შეიძლება პირდაპირ იწვევდეს სისხლის სამართლის პასუხისმგებლობას. კომისია წერს, რომ ადამიანის უფლებათა ევროპული კონვენციის მე-7 მუხლის თანახმად, სისხლის სამართლის პასუხისმგებლობის დამკისრებელი კანონები უნდა იყოს ზუსტი და პროგნოზირებადი. ფარას დებულებები კი, როგორც ჩანს, არ აკმაყოფილებს ამ სტანდარტს, რადგან „ისინი ძალიან ფართო დისკრეციას ანიჭებს სამართალდამცავ ორგანოებს და ქმნის თვითნებური ან დისკრიმინაციული გამოყენების რისკს“.
- ლეგიტიმურობა (Legitimacy):
კომისიის თანახმად, მიუხედავად იმისა, რომ ქართული ფარა ფორმალურად გამართლებულია გამჭვირვალობის ხაზგასმით, ეს მიზანი თავისთავად არ არის ლეგიტიმური [2]. ლეგიტიმურობისთვის, ის აშკარად უნდა იყოს დაკავშირებული კონკრეტულ საზოგადოებრივ ინტერესებთან და სრულად უნდა იქნას განმარტებული. კომისია მიიჩნევს, რომ კანონის განმარტებითი ბარათი ვერ ადასტურებს ქართული ფარას ლეგიტიმურ მიზანს. ასეთი დასაბუთების არარსებობის შემთხვევაში, ვერ დარწმუნდა, რომ კანონი აკმაყოფილებს ლეგიტიმურობის მოთხოვნას.
- აუცილებლობა და პროპორციულობა (Necessity and proportionality):
ვენეციის კომისიის თანახმად, ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ ხაზგასმით აღნიშნა, რომ გამოხატვის თავისუფლებასა და გაერთიანების თავისუფლებაში ჩარევა უნდა პასუხობდეს „აუცილებელ სოციალურ საჭიროებას“ და იყოს დასახული ლეგიტიმური მიზნის პროპორციული (იხილეთ საქმე „ქობალია და სხვები რუსეთის წინააღმდეგ“, აგრეთვე „ეკოდიფენსი“ და სხვები რუსეთის“ წინააღმდეგ). ვენეციის კომისიამ დაადგინა, რომ „ყველა იმ სუბიექტის კანონიერად მიზანში ამოღება, რომლებიც უცხოურ მხარდაჭერას იღებენ ან ბუნდოვნად განსაზღვრულ პოლიტიკურ საქმიანობაში არიან ჩართულნი, არაპროპორციულია“. მეტიც, კომისიის თანახმად, „უცხოელი პრინციპალის აგენტის“ იარლიყის დამამცირებელი და სტიგმატიზირების ხასიათი პრობლემურია და, სავარაუდოდ, შემაფერხებელ გავლენას მოახდენს იმ პირთა საქმიანობაზე, რომლებსაც ეს იარლიყი ენიჭებათ.
კომისიას დამატებით მოჰყავს ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს გადაწყვეტილებები, მათ შორის, საქმე „ეკოდიფენსი“ და სხვები რუსეთის“ წინააღმდეგ, რომელთა მიხედვითაც, არასამთავრობო ორგანიზაციებისთვის, უცხო ძალების ინტერესებიდან გამომდინარე მოქმედი ან „უცხო ძალის აგენტის“ იარლიყის მიკერება შეიცავს დამამცირებელ კონოტაციას, რაც არალოიალობას ან დივერსიულ განზრახვას გულისხმობს. ასევე პრობლემურია რეგისტრირებული პირების მასალებზე იმ მითითების ვალდებულება, რომ მასალა გავრცელებულია აგენტის მიერ უცხოელი პრინციპალის სახელით. კომისიის მიხედვით, ასეთი ეტიკეტირება რეპუტაციისა და სანდოობის შელახვის რისკს შეიცავს, მიუხედავად მათი რეალური მიზნებისა ან მათი სამუშაოს საზოგადოებრივი სარგებლისა.
ვენეციის კომისიის თანახმად, კანონში გათვალისწინებული ვალდებულებების პროპორციულობა ასევე ძალიან საეჭვოა. დასკვნის თანახმად, ისეთი რადიკალური ზომა, როგორიცაა „საჯარო გამჟღავნების ვალდებულება“ (ანუ დაფინანსების წყაროს და დონორების ვინაობის გასაჯაროება), შეიძლება გამართლებული იყოს მხოლოდ იმ შემთხვევაში, როცა „პოლიტიკური პარტიები და სუბიექტები ოფიციალურად ეწევიან ანაზღაურებად ლობისტურ საქმიანობას“.
ვენეციის კომისია ასევე წერს, რომ ორგანიზაციებს არ უნდა ჰქონდეთ ზოგადი ვალდებულება, გაამჟღავნონ თავიანთი წევრების სახელები და მისამართები, რადგან ეს შეუთავსებელი იქნება როგორც მათი გაერთიანების თავისუფლების უფლებასთან, ასევე პირადი ცხოვრების პატივისცემის უფლებასთან. თუმცა, ამ მიდგომის საპირისპიროდ, ქართული ფარა ადგენს ზოგად ვალდებულებას ყველა რეგისტრირებული პირისთვის, გაამჟღავნონ „დარეგისტრირებული ორგანიზაციების თანამშრომლების სრული სია“ (მუხლი 2(1)(გ)). ასევე, რეგისტრაცია გულისხმობს დიდი მოცულობის ინფორმაციის გამჟღავნებას. დასკვნის თანახმად, შესაძლოა, ამ მასალის ფარული მიზნებისთვის გამოყენება დარეგისტრირებული პირების საზიანოდ, მათ შორის სახელმწიფო უსაფრთხოების, საზოგადოებრივი წესრიგის ან ჯაშუშობის წინააღმდეგ პოტენციური ბრალდებების წაყენებას.
რაც შეეხება აღსრულების პროცედურებს, კომისია მიიჩნევს, რომ ანტიკორუფციული ბიუროს ხელმძღვანელისთვის „უცხო ძალის აგენტების“ წინააღმდეგ ნებისმიერი შესაბამისი სასამართლო ბრძანებისა და აკრძალვის მოთხოვნის უფლებამოსილების მინიჭებას თან უნდა ახლდეს მკაფიო პროცედურული ჩარჩო და ადეკვატური გარანტიები. გარანტიები უზრუნველყოფს დროულ და სამართლიან გადაწყვეტილებას, და ხელს შეუშლის კანონის თვითნებურ აღსრულებას. კომისიის მიხედვით, ხელმძღვანელის ფართო უფლებამოსილება შეშფოთებას იწვევს მარეგულირებელი ორგანოების ძალაუფლების შესაძლო გადაჭარბების შესახებ. მაგალითად, ფარა საშუალებას აძლევს ბიუროს მოსთხოვოს სასამართლოებს ყადაღის დადების ან სხვა უსაფრთხოების ზომების გაცემის ბრძანება და ჩაატაროს ინსპექტირება მასალების შეგროვების მიზნით, რაც შემდეგ შეიძლება გადაეცეს საგამოძიებო ორგანოებს. კომისია მიიჩნევს, რომ ფარას ფარგლებში თავისი ფუნქციების შესრულებისას, ბიურომ არ უნდა ჩაანაცვლოს ტრადიციული საგამოძიებო ორგანოები, რომლებიც უნდა მოქმედებდნენ მტკიცებულებების შეგროვების პროცედურული გარანტიების დაცვით. ეს შეშფოთება განსაკუთრებით აქტუალურია ბიუროს დამოუკიდებლობისა და პოლიტიკური ნეიტრალიტეტის გარანტიების არარსებობის გათვალისწინებით, რაზეც კომისია ადრეც წერდა. კომისიის თანახმად, ეს სერიოზულ რისკს ქმნის, რომ კანონის აღსრულება შეიძლება გახდეს შერჩევითი.
რაც შეეხება სანქციებს, კომისია კვლავ იხმობს ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლოს პრაქტიკას. კერძოდ, ადამიანის უფლებათა ევროპული სასამართლო მუდმივად ამტკიცებდა, რომ სისხლის სამართლის სანქციები უნდა იქნას გამოყენებული მხოლოდ უკიდურესი ზომის სახით (ultima ratio), როდესაც სხვა, ნაკლებად ინტრუზიული აღსრულების ინსტრუმენტები (სამოქალაქო, ადმინისტრაციული) არ არის ხელმისაწვდომი ან შესაძლოა არ იყოს საკმარისი. კომისია წერს, რომ გაურკვეველია, განიხილა თუ არა ხელისუფლებამ ნაკლებად ინტრუზიული ზომების (ადმინისტრაციული ჯარიმები, გაფრთხილებები ან დროებითი შეჩერება) გამოყენება.
„ქართული ფარას“ ყველა დარღვევის დანაშაულებრივ ქმედებად მიჩნევით, კანონი ასევე ვერ აკმაყოფილებს აუცილებლობისა და პროპორციულობის პირობებს. „სანქციების სიმკაცრე კიდევ ერთხელ ადასტურებს ზომების არაპროპორციულობას. ფიზიკური პირები შეიძლება დაჯარიმდნენ 10 000 ლარამდე ან თავისუფლების აღკვეთა ხუთ წლამდე ვადით, ან ორივე ერთად, მხოლოდ არაზუსტი ან არასრული ინფორმაციის წარდგენისთვის, მიუხედავად იმისა, დადასტურდება თუ არა რაიმე რეალური ზიანი ან ბოროტი განზრახვა“-ვკითხულობთ ვენეციის კომისიის დასკვნაში. უცხოელი აგენტების შესახებ კანონმდებლობასთან დაკავშირებულ სასამართლო პრაქტიკაში, ადამიანის უფლებათა ევროპულმა სასამართლომ ხაზგასმით აღნიშნა (იხილეთ საქმე „ქობალია და სხვები რუსეთის წინააღმდეგ“, აგრეთვე „ეკოდიფენსი“ და სხვები რუსეთის“ წინააღმდეგ), რომ სახელმწიფოებმა სანქციის სიმკაცრე უნდა შეარჩიონ დანაშაულის სიმძიმის შესაბამისად, განსაკუთრებით მაშინ, როდესაც ასეთი დანაშაულები ეხება მარეგულირებელი ხასიათის დარღვევებს და არ ავლენს მნიშვნელოვან ზიანს; კომისიის თანახმად, „კანონის მკაცრი სასჯელები არ შეესაბამება დანაშაულის სიმძიმეს და მათი გამოყენება შეიძლება არაპროპორციული იყოს. ასეთი სამართლებრივი ჩარჩო ძნელად თუ შეესაბამება საერთაშორისო სტანდარტებს“.
დასკვნით ნაწილში, ვკითხულობთ, რომ კანონის თვითნებური აღსრულების რისკიდან და დემოკრატიას წინაშე არსებული საფრთხეებიდან გამომდინარე, ვენეციის კომისია გასცემს „ქართული ფარას“ გაუქმების რეკომენდაციას.
ამდენად, მიუხედავად ამერიკულ FARA-სთან სიტყვა-სიტყვითი თანხვედრისა, ვენეციის კომისიის დასკვნით, აშშ-ის FARA, ფუნქციონირებს კონსტიტუციურ და ინსტიტუციურ ჩარჩოებში, რომელიც დამახასიათებელია აშშ-სთვის და შესაბამისად, არ შეიძლება შედარდეს საქართველოში არსებულ ჩარჩოსთან.
თავის მხრივ, ქართული ფარას შესწავლისას კომისიამ დაადგინა, რომ ის ვერ აკმაყოფილებს სამ ძირითად პრინციპს, კანონიერების, ლეგიტიმურობის და აუცილებლობა/პროპორციულობის შესახებ, რაც მის დემოკრატიულ პრინციპებთან შეუთავსებლობას ადასტურებს.
[1] თუ „ქართული ოცნება“ აშშ-ში მოქმედი კანონის ანალოგიით მოქმედებს და “უცხოელი აგენტების რეგისტრაციის აქტის“ გაუქმებისთვისაც კი არის მზად, იმ შემთხვევაში თუ FARA-ს ამერიკელებიც გააუქმებენ, მაშინ ამერიკაში მოქმედი კანონის ამჟამინდელი პრაქტიკიდან გამომდინარე, ე.წ. „ქართული ფარაც“ ვიწროდ ჯაშუშურ საქმიანობას უნდა მოარგოს. [2] ამ საბაბით მსგავსი კანონების მიღება სხვა ქვეყნებსაც უცდიათ და მათ შემთხვევაში კომისიას კრიტიკული დასკვნები აქვს გამოქვეყნებული. მაგალითად:
